Zoek (2): Nederlandse wantoestanden

In de jaren negentig groeide het aantal asielaanvragen in Nederland sterk, mede als gevolg van de crisis in Irak en Joegoslavië.
Deze trend zette zich door in de beginjaren van de 21e eeuw.

Immigratie-en Naturalisatiedienst

Onder de stroom aanvragen kwam het IND hevig onder vuur te liggen, speciaal vanwege de (lange) behandeltermijnen van vergunningen. De maximaal gestelde termijn bedroeg zes maanden, maar dit werd in heel veel gevallen niet gehaald. In 2005 verscheen er een uiterst kritisch rapport over deze organisatie door de Algemene Rekenkamer.
Er was onder meer sprake van 'bestuurlijke chaos'. Zelfs was er een oproep tot een parlementair onderzoek door de SP. Lees een kort overzicht van de ontwikkelingen in de beginjaren van de 21e eeuw uit het dagboek van PvdA'er Klaas de Vries van 2006.
Als gevolg van politiek ingrijpen kwam het tot een herverdeling van taken op het vreemdelingenterrein, d.w.z. een overheveling van taken naar de IND. Ook de diverse archiveringssystemen van de IND werden mede als gevolg hiervan aan een audit onderworpen. Lees een rapport hierover.

Aantal aanvragen?

Zijn er, als gevolg hiervan, ook mensen zoekgeraakt in de archiveringssystemen en dus binnen de samenleving?
In ieder geval vanaf begin jaren negentig van de 20e eeuw heeft het IND een eigen informatiesysteem gehad, dat nog altijd leidend is binnen de organisatie: INDIS (IND Informatie Systeem). Een eenvoudige druk op de knop (of desnoods een klein rekensommetje) zou moeten volstaan om te weten te komen op hoeveel de teller inmiddels staat. Hoeveel genummerde gevallen c.q. aanvragen, hoeveel goedkeuringen, hoeveel afwijzingen etc.
In het rapport van de Algemene Rekenkamer over de IND uit 2005 (dat vooral gaat over werkprocessen, taken en kosten) staat op p. 19 in dit verband een omineus zinnetje: 'De exacte hoogte van die aantallen [reguliere aanvragen] kan niet vastgesteld worden omdat de VP geen (betrouwbare) gegevens kan verstrekken over de aantallen aanvragen die de VD in die jaren [de jaren 2000-2003] ontving en afhandelde.'

'Paarse boeken'

Voorzichtigheidshalve kan worden gesteld dat het registratiesysteem in ieder geval in het verleden onvolledig is geweest, mede als gevolg van de ingewikkeldheid van de migratieketen. Ook de handmatige invoer is in dat opzicht waarschijnlijk niet altijd even feilloos gegaan, zeker niet bij ingewikkelde buitenlandse namen en spellingswijzen (kan ik mij zo voorstellen). Pas sinds de afgelopen paar jaar komen er op dit punt betrouwbare jaarcijfers naar buiten.
Het totale aantal aanvragen in het verleden valt met terugwerkende kracht dus niet met zekerheid te geven, zoals nu onlangs in Groot-Brittannië (zie mijn blog over Engelse wantoestanden) het geval is geweest. Wel zijn er eventueel nog de zogeheten 'paarse boeken' met interne managementinformatie.

Aantal illegalen?

Bij gebrek aan beter dienen we de redenering daarom om te draaien. Eerder deze zomer schatte minister Leers het aantal illegalen in Nederland nog op 100.000. Hij noemde dit aantal 'ontwrichtend' voor onze samenleving. Dit getal komt waarschijnlijk uit een rapport van het WODC over het aantal illegalen in 2009: 97.145.
Belangrijk is om hierbij te constateren dat het om schattingen gaat oplopend tot 133.624, waarbij eerder sprake is van een overschatting. Deze schattingen gebeuren op basis van de zogenaamde vangst-hervangst methode (aan de hand van staandehoudingen en aanhoudingen). Hiervoor werden weer andere registratiesystemen gebruikt dan die van de IND.
Hoe dan ook constateert men sinds 2002 een belangrijke afname wegens uitbreiding van het aantal landen van de EU. In de jaren 1997-2002 lag het aantal illegalen nog op ca. 150.000, met een mogelijke bovengrens van 250.000.
Volgens een raming van het CBS in het rapport 'Raming van het aantal niet het GBA geregistreerden' uit 2002 lag het aantal illegalen weer aanzienlijk lager: tenminste 50.000 en ten hoogste 115.000. In de jaren negentig is er onder de titel 'De ongekende stad' tevens een groot onderzoeksproject geweest naar de positie van illegale migranten.

Generaal pardon

Die ongekende stad heeft al met al dus een behoorlijke omvang. Het totale aantal Nederlandse illegalen valt daarmee bijvoorbeeld gelijk te stellen aan de omvang van een flinke Nederlandse stad als Leiden (en mogelijk zelfs Haarlem); zoveel staat inmiddels wel vast. En dat falende registratie(systemen) hier mede debet aan zijn geweest, evenzeer.
In 2007 kwam het mede vanwege de grote achterstallen in de behandeling van de aanvragen tot een generaal pardonregeling. Naar aanleiding hiervan zijn er door de IND aan 27.700 illegalen (stand medio 2009) alsnog vergunningen verleend. Eerder kregen al 20.972 personen een pardon. Aan 6.000 personen is in tweede instantie geen vergunning verleend o.a. omdat kandidaten niet meer traceerbaar waren of omdat zij niet ononderbroken in Nederland hadden verbleven.

Discretionaire bevoegdheid of 14-1 (Nawijn)brief

Volledigheidshalve is er tevens nog de 'discretionaire bevoegdheid' van ministers en staatssecretarissen (in dit geval van Justitie c.q. Vreemdelingenzaken). In 'schrijnende gevallen' wordt dan alsnog een verblijfsvergunning verleend. De aantallen worden in elk geval apart bijgehouden op het departement, zo bleek uit een rel in 2009 rond het lekken van vertrouwelijke stukken door IND'ers. Zo intervenieerde minister Verdonk gedurende haar ambtstermijn 1.150 maal.
De discretionaire bevoegdheid of 14-1-brief (of 14-1 brief of 14/1 brief) is, binnen het vreemdelingenrecht, in wezen een geheel eigen, recente (sinds 2003) en hoogst interessante procedurele kwestie - inclusief de bijbehorende archivistische kwesties. Cruciaal voor de (juridische) afhandeling van deze brieven was of zij wel of niet als een reguliere aanvraag dienden te worden behandeld (lees hierover tevens de IND-werkinstructie van de IND. Het getal verwijst naar de aanzet hiertoe door minister Nawijn op 14 januari 2003; de brief heet dan soms ook wel Nawijn-brief.
Maar hoe ziet zo'n brief er eigenlijk uit? Zijn er criteria voor de beoordeling vastgesteld? Pas in de loop van 2007, zo blijkt, nadat de RvS (Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 21 december 2006) de minister terecht had gewezen een afwijzing onvoldoende te hebben gemotiveerd. Worden de achterliggende brieven van aanvragers (apart) bewaard? Een recente poging n.a.v. de kwestie-Mauro om inzage door asieladvocaten via de Wob in deze documentatie te beknotten, kon overigens op weinig ondersteuning rekenen.

Ketenarchivering

Een van de belangrijkste conclusies uit het rapport van de Algemene Rekenkamer van 2005 was wederom het bestaan van te veel archiveringssystemen binnen de overheid die bovendien niet op elkaar aansloten. De oplossing werd eensdeels gezocht in het terugbrengen van het aantal schakels in de migratieketen, terwijl tegelijkertijd steviger werd ingezet op het nieuwe toverwoord binnen de (digitale) archivering: ketenarchivering. Binnen ketenarchivering kunnen meerdere organisaties tegelijkertijd aan hetzelfde dossier werken.
Halverwege 2009 beklonk de IND samenwerking met JustID wegens toekomstige digitalisering en archivering van het werkproces onder de noemer INDiGO. In de zomer van 2011 werd in het kader hiervan het miljoenste document gedigitaliseerd. Hoewel de (nieuwe) uitvoeringspraktijk van de IND nog volop in ontwikkeling is, heeft de Algemene Rekenkamer in 2010 positief gereageerd op de gepleegde veranderingen (aan de hand van haar aanbevelingen). Het systeem INDiGO kampt desondanks met de nodige vertragingen en meerkosten.

Humaner asielbeleid

Naar aanleiding van de kwestie-Mauro nam het CDA congres recent een manmoedig besluit over een 'humaner asielbeleid' in de toekomst. Zonder al te veel overdrijving kan worden gesteld dat de falende ICT in de afgelopen twee decennia reeds daartoe heeft geleid. Amnestie via de achterdeur dus: wel het systeem in, maar niet (tijdig) het land uit. Dit laatste komt overigens gedeeltelijk omdat asielzoekers vaak zonder documenten het land binnenkomen, waardoor ze moeilijk uitgezet kunnen worden.
Het lange wachten wordt hoe dan ook telkens weer, ook in 14-1 gevallen, in de jurisprudentie als quasi-rechtmatig verblijf beschouwd.
Desondanks zou ik bij gelegenheid graag nog eens willen weten van de IND hoeveel mensen er ooit in INDIS zijn geregistreerd en hoeveel dossiers of gevallen in een 'controlled archive' zijn beland, zoals in Engeland. Mensen dus die men later niet meer heeft kunnen traceren; de ex-asielzoekers, vreemdelingen zonder verblijfsstatus of gewoon illegalen zeg maar. Hoewel elke toekomstige geschiedenis van de IND vooral over de organisatie en de politiek zal gaan, zou een grondige reconstructie van de archivering onmisbaar en misschien zelfs wel bruikbaarder zijn.

Archieven, erfgoed en migranten

De immigratie (en bijgevolg ook integratie) werd in de afgelopen twee decennia een toenemend politiek issue met grote gevolgen voor het politieke landschap, de opkomst van nieuwe partijen, de zoektocht naar onze nationale identiteit, de introductie van de term erfgoed etc. Veel archieven zouden niet bestaan in hun huidige vorm zonder deze bredere maatschappelijke achtergrond.
Het archiefwezen is m.a.w. dus eigenlijk bijzonder schatplichtig aan de migranten - nog afgezien van het feit dat Nederland dat als land is - en zou zich daar misschien best ook wel eens wat meer rekenschap van mogen geven. Migranten vormen namelijk (ook) binnen het archiefwezen de slechtst gearchiveerde groep in onze samenleving.